Krótka historia małego ruchu granicznego z obwodem kaliningradzkim

Między Moskwą a Brukselą

Historia małego ruchu granicznego Polski i obwodu kaliningradzkiego to opowieść, która powinna dotyczyć zwykłych ludzi i ich bardzo przyziemnych spraw. Tymczasem w opowieści tej zarówno okoliczności nawiązania współpracy, jak i jej prędkie zawieszenie, związane były z wielką polityką, której zakładnikami koniec końców stali się i polscy, i rosyjscy beneficjenci programu. Z jednej strony nadbałtycka półeksklawa pełni rolę laboratorium – to tu Moskwa przeprowadza eksperymenty związane ze współpracą z Unią Europejską. Z drugiej strony, z uwagi na ochronę granic zewnętrznych Unii Europejskiej, w zawarcie porozumienia z Rosją zaangażowała się również Bruksela.

Tzw. Kodeks graniczny strefy Schengen został przyjęty w formie rozporządzenia nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady 15 marca 2006 roku. W tym samym roku, zdecydowano się jednak na odstępstwo od ścisłej kontroli granic zewnętrznych Strefy, powołując do życia ideę małego ruchu granicznego. Wspomniany wyjątek został uregulowany w rozporządzeniu 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 roku. Na mocy nowych przepisów państwa członkowskie, których granice stanowiły jednocześnie granicę Strefy Schengen, zostały upoważnione do negocjowania i zawierania z krajami sąsiedzkimi bilateralnych porozumień mających na celu ułatwienia w małym ruchu granicznym.

Uproszczenia w transgranicznych kontaktach objąć mogły, wedle przepisów rozporządzenia, osoby co najmniej przez rok legalnie zamieszkujące strefę przygraniczną (w polsko-rosyjskiej umowie zastrzeżono okres nie krótszy, niż trzy lata). Klauzula ta miała na celu ograniczenie nadużyć ze strony ubiegających się o zezwolenie. Regulacje unijne nakładały na państwa członkowskie obowiązek notyfikacji Brukseli ratyfikacji, zmiany i wypowiedzenia dwustronnych umów. Jednocześnie Unia zobligowała państwa członkowskie do monitorowania przypadków nadużyć w ramach małego ruchu granicznego i stosowania przeciwko zbyt „kreatywnym” podróżnikom sankcji przewidzianych w prawie krajowym. W ramach zwiększenia przepustowości granicy, rozporządzenie upoważniło do otwarcia specjalnych przejść obsługujących wyłącznie beneficjentów programu.

Działania na dwóch frontach

Umowę o małym ruchu granicznym między Polską a obwodem kaliningradzkim podpisano w Moskwie 14 grudnia 2011 roku. Jej uzgodnienie poprzedziły jednak negocjacje z Brukselą zmierzające do modyfikacji rozporządzenia 1931/2006, które jako strefę przygraniczną traktowało wyłącznie trzydziestokilometrowy pas terytorium danego kraju (wyjątkowo – maksymalnie pięćdziesięciokilometrowy pas w sytuacji, w której część danej jednostki administracyjnej znalazłaby się w dalszej odległości od granicy). Taka definicja wyłączała możliwość objęcia umową samego Kaliningradu, liczącego pół miliona mieszkańców. Pod wpływem lobbingu Warszawy i Moskwy, 9 lutego 2011 roku Komisja Europejska przychylnie odniosła się do postulatów uwzględniających specyfikę półeksklawy. Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1342/2011 z 13 grudnia 2011 roku dokonano zmiany w zakresie definicji obszaru przygranicznego, obejmując nią, w drodze wyjątku,…