Prezydent Litwy nie jest figurą jedynie symboliczną, choć nie jest też szefem władzy wykonawczej. Jest postacią moderującą, ale ma też prawo inicjatywy ustawodawczej, ma więc również formalną władzę współuczestniczenia w kształtowaniu polityki. Jest arbitrem, który od czasu do czasu może próbować określać zasady gry – mówi w rozmowie z Przeglądem Bałtyckim litewski politolog Mažvydas Jastramskis.
Mažvydas Jastramskis (ur. w 1985 roku) jest litewskim politologiem, ukończył studia w Instytucie Stosunków Międzynarodowych i Nauk Politycznych Uniwersytetu Wileńskiego, gdzie w 2013 roku się doktoryzował. Zajmuje się partiami i systemami partyjnymi oraz zachowaniami wyborczymi. Regularnie komentuje litewską politykę na portalu DELFI.lt. Jest współautorem książek Kaip renkasi Lietuvos rinkėjai? Idėjos, interesai ir įvaizdžiai („Jak wybierają litewscy wyborcy? Idee, interesy i opinie”, 2014) oraz Ar galime prognozuoti Seimo rinkimus? („Czy możemy prognozować wybory do Sejmu?”, 2018). W 2021 roku ukazała się jego autorska książka Mums reikia vado? Prezidento institucija nuo Landsbergio iki Nausėdos („Trzeba nam wodza? Instytucja prezydenta od Landsbergisa do Nausėdy”).
Dominik Wilczewski, Przegląd Bałtycki: W swojej książce pisze pan o historii instytucji prezydenta na Litwie. W tej historii jest pewne przesunięcie: Litwa odzyskała niepodległość w 1990 roku, ale pierwszy prezydent został wybrany dopiero trzy lata później. Skąd to opóźnienie?
Mažvydas Jastramskis: Wybory do ówczesnego parlamentu, Rady Najwyższej, zostały przeprowadzone na podstawie dawnego radzieckiego prawa. Wszystkie instytucje działały na podstawie tymczasowych przepisów czy regulacji z czasów radzieckich. Nowa konstytucja została uchwalona dopiero w 1992 roku. Mieliśmy parlament i rząd, ale nie mieliśmy prezydenta. Nieformalnym przywódcą był Vytautas Landsbergis. Był on nie tylko przewodniczącym parlamentu, ale też liderem Sąjūdisu. Nie była to partia, ale ruch społeczny, którego celem była demokratyzacja i niepodległość Litwy. W 1992 roku odbyło się referendum w sprawie przywrócenia urzędu prezydenta, który miałby prawo odwołania rządu, co było propozycją prawicy. Dobrze, że wówczas tego nie przyjęto, bo systemy, w których zarówno parlament, jak i prezydent mogą zdymisjonować rząd, są niestabilne (referendum odbyło się 23 maja 1992 roku, propozycja przywrócenia urzędu prezydenta nie uzyskała wymaganej większości – przyp. red.). Prawica nawet się z tego cieszyła, bo prezydentem ostatecznie został Algirdas Brazauskas, a Landsbergis nawet nie wziął udziału w wyborach. Po referendum kwestię prezydentury uzgodniono w ciągu kilku tygodni. Grupa konstytucjonalistów odegrała rolę pośredników między rządzącą prawicą a opozycją. Nikt nie miał wówczas większości. Instytucja prezydenta w litewskiej konstytucji jest więc efektem kompromisu między jedną wizją, w której prezydent jest bardzo słaby i wybierany przez parlament, a drugą, z bardzo silną prezydenturą, jak we Francji czy USA.
Zatrzymajmy się przy Vytautasie Landsbergisie. Czy z dzisiejszej perspektywy możemy go uważać za pierwszego prezydenta Litwy?
Vytautas Landsbergis to postać, która do dziś dzieli Litwinów. Nadal oficjalnie nie uznano, że pełnił w tamtych czasach funkcję głowy państwa. Obóz, który możemy nazwać „antykonserwatywnym”, który ma negatywny stosunek do partii konserwatywnej (Związek Ojczyzny-Litewscy Chrześcijańscy Demokraci, którego wieloletnim liderem był Vytautas Landsbergis – przyp. red.) twierdzi, że przywództwo było kolektywne, nie było głowy państwa, a więc także prezydenta. Z drugiej strony uznani konstytucjonaliści, jak np. były prezes Sądu Konstytucyjnego Dainius Žalimas czy byli prezydenci, a nawet obecny, Gitanas Nausėda, mówią w mojej książce, że Vytautas Landsbergis de facto był głową państwa. Prezydentura to inna kwestia, formalnie nie mieliśmy wówczas takiej instytucji. Formalnie nie mieliśmy nawet parlamentu, ale faktycznie takie funkcje wykonywała Rada Najwyższa, która przyjmowała ustawy czy uchwalała budżet. Landsbergis jako jej przewodniczący wykonywał funkcje podobne do prezydenckich: był uznawany za granicą za najwyższego przedstawiciela Litwy, a jako faktyczny lider Sąjūdisu miał nawet więcej władzy niż niektórzy z prezydentów, choć nie miał prawa weta i nie został wybrany w wyborach bezpośrednich. Był swego rodzaju proto-prezydentem.
Skąd niechęć części elit politycznych do silnej prezydentury? Czy wynikała z doświadczenia epoki radzieckiej i ówczesnego modelu silnej, jednoosobowej władzy?
Częściowo tak, a częściowo wynikała z doświadczenia autorytarnego reżimu Antanasa Smetony (prezydent Litwy w latach 1919–1920 i 1926–1940 – przyp. red.). Litwa była wówczas niepodległa, ale Smetona w czasie swojej drugiej prezydentury, po zamachu w 1926 roku, był przywódcą autorytarnym – to była taka „miękka” dyktatura. Po drugie był też ideologiczny sprzeciw wobec silnej prezydentury jako takiej. W parlamencie była grupa liberałów, m.in. znany dzisiaj komentator Rimvydas Valatka, którzy byli temu przeciwni, woleli system parlamentarny. Niektórzy nie chcieli silnej prezydentury, bo nie chcieli, żeby prezydentem został Landsbergis. W referendum dużą rolę odegrały nastroje „antylandsbergistowskie”. Nie chciałbym spekulować, ale wydaje mi się, że gdyby społeczeństwo i część elit wiedziały, że to Brazauskas zostanie prezydentem, to wyniki referendum byłyby nieco inne.
Kiedy osiągnięto już kompromis w sprawie instytucji prezydenta, to czy oparto ten model na jakimś już istniejącym, czy raczej starano się wypracować zupełnie nowy?
Wiedzieliśmy, czym są systemy prezydencki i parlamentarny, ale nie mieliśmy na celu żadnego konkretnego wzorca. Kierowaliśmy się jednak pewnymi zasadami. Po pierwsze, chodziło o kompromis i uwzględnienie sugestii jednej i drugiej strony. Po drugie, nie chcieliśmy też, żeby prezydent był zbyt słaby. Vytautas Sinkevičius, profesor prawa konstytucyjnego, jeden z ojców naszej konstytucji, mówił mi, że tworzenie konstytucji wyglądało trochę jak wycinanie i klejenie, łączenie sugestii różnych stron. Instytucja prezydenta na Litwie jest więc w niektórych aspektach wyjątkowa. Jednym z nich jest wymóg bezpartyjności – prezydent obejmując urząd musi zrzec się członkostwa w partii. Wprowadzając ten wymóg oczekiwano, że prezydentura będzie czymś więcej, niż tylko przedmiotem sporu między lewicą a prawicą. W tamtym czasie parlament był bardzo spolaryzowany: z jednej strony postkomuniści, z drugiej – rozdrobniona prawica. Wydaje mi się, że oczekiwano, że prezydent będzie ponad to, będzie instytucją neutralną i jednoczącą.
Jak moglibyśmy określić prezydenta Litwy, trzymając się ram wyznaczonych przez konstytucję? Czy jest bardziej strażnikiem konstytucji, moderatorem, decydentem?
Wszystkim po trochu. W instytucji prezydenta najbardziej podoba mi się jej elastyczność. Oczywiście, czasem może to być elastyczność w złym tego słowa znaczeniu. Zdarza się, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy prezydent przekroczył swoje uprawnienia, czy nie. Przede wszystkim nie jest to jednak figura wyłącznie ceremonialna, symboliczna jak w Niemczech czy Islandii, nic z tych rzeczy. Ale nie jest też szefem władzy wykonawczej. Gdyby nakreślić skalę pomiędzy prezydentami z symbolicznymi uprawnieniami a najpotężniejszymi prezydentami jak w Ameryce Południowej, to litewski prezydent znalazłby się gdzieś pośrodku, może bliżej „słabszej” strony. W odróżnieniu od systemów semiprezydenckich, prezydent Litwy nie ma prawa przewodniczenia posiedzeniom rządu. Jak twierdzą konstytucjonaliści, prezydent powinien być arbitrem. Jest postacią moderującą, ale ma też prawo do inicjatywy ustawodawczej, co pokazuje, że ma również formalną władzę współuczestniczenia w kształtowaniu polityki. Podobnie jak w Polsce prezydent Litwy jest arbitrem, który od czasu do czasu może określać, lub przynajmniej próbować określać zasady gry.
Zwykle oczekuje się, że gdy prezydent jest wybierany w wyborach bezpośrednich, to powinien mieć więcej uprawnień. Czy jest to odzwierciedlone także w litewskiej konstytucji?
I tak, i nie. Wybory bezpośrednie już dają władzę. Prezydent staje się instytucją z największym mandatem społecznym. Zwykle w drugiej turze wyborów prezydent otrzymuje 600-800 tysięcy głosów – dużo więcej niż jakakolwiek partia. Poza tym ma on duże uprawnienia w polityce zagranicznej (zgodnie z konstytucją rozstrzyga podstawowe problemy polityki zagranicznej i prowadzi ją wraz z rządem – przyp. red.), co jednak zależy też od umiejętności prezydenta i jego relacji z rządzącą większością. Obecnie Gitanas Nausėda reprezentuje Litwę na najwyższym szczeblu, ale pewne ruchy w polityce zagranicznej, np. nasze stanowisko wobec Chin, są w zasadzie wyłączną inicjatywą rządu. Prezydent nie działa w tej sferze sam, jest tylko jednym z ośrodków, czasem jednym ze słabszych. Dalia Grybauskaitė odgrywała większą rolę, co wynikało z jej osobowości. Prezydent może też wetować ustawy, może występować z inicjatywą ustawodawczą. Ważną, choć niedocenianą kompetencją jest powoływanie urzędników państwowych, np. w sferze bezpieczeństwa czy w sądownictwie. Prezydent może równoważyć instytucje, wybierając neutralne, bezpartyjne postaci. Prezydent jest wybierany bezpośrednio, ma pewne uprawnienia, ale nie oznacza to wprost, że jest bardzo silny. Nie ma dużej korelacji między wyborami bezpośrednimi a szerokim zakresem władzy. Np. na Islandii czy Irlandii prezydenci są wybierani bezpośrednio, ale nie mają szerokich uprawnień.
Zazwyczaj Litwini wybierają na prezydenta osoby bezpartyjne. Nieco już o tym powiedzieliśmy, ale zastanówmy się, co to mówi nam o litewskim społeczeństwie?
Ogólny trend jest taki, że osobom związanym z partiami mniej się ufa. To jedno z najprostszych wytłumaczeń. Jak wynika z badań, ludzie, którzy ufają innym instytucjom publicznym, ufają bardziej także instytucji prezydenta. Prezydentowi ufa się jednak najbardziej ze wszystkich instytucji konstytucyjnych. Z kolei więzi z partiami politycznymi są na Litwie stosunkowo słabe. Konserwatyści mają względnie lojalny elektorat, ale nigdy nie byli w stanie wygrać w wyborach prezydenckich. Widać to było w ostatnich wyborach, gdy Ingrida Šimonytė przegrała zdecydowanie. Generalnie na świecie partiom politycznym się nie ufa, ale na Litwie nie ufa się jeszcze bardziej. Ale partie nie potrafią też tworzyć strategicznych sojuszy, by wybrać prezydenta z lewicy czy prawicy. W okresie prezydentury Grybauskaitė politycy prawicy zdecydowali nie wystawiać własnego kandydata, ale poprzeć właśnie ją. Była bezpartyjna, miała silną osobowość, lubiła decydować i być niezależna. Z drugiej strony prowadzona przez nią polityka w wielu miejscach – np. w kwestii fiskalnego konserwatyzmu, stosunku do Rosji czy zagrożeń dla bezpieczeństwa – była zgodna z polityką prawicy. Prawicowi politycy mogli więc uważać, że mają prezydenta bliskiego ich poglądom. Także prawicowa część elektoratu mocno ją popierała.
A jak bezpartyjność prezydentów wpływa na ich relacje z parlamentem i kolejnymi rządami?
To miecz obosieczny. Z jednej strony autorytet prezydenta jest większy i nie można podnieść przeciwko niemu argumentu, że zawetował jakąś ustawę, bo należy do jakiejś partii. Z drugiej strony, jeśli prezydent chce złożyć projekt ustawy albo stara się wpłynąć na proces formowania rządu, to – zwłaszcza, jeśli nie ma dobrych relacji z partiami – trudniej mu to zrobić. Nausėdzie, gdy rozpoczął urzędowanie, trudno było wpływać na rząd. Gdy wybuchł skandal wokół ministra komunikacji Jarosława Narkiewicza, prezydent oczekiwał jego dymisji, ale rząd go obronił i minister pozostał na stanowisku. Niepartyjnemu prezydentowi jest nieco trudniej angażować się w sprawy wewnętrzne, jeśli nie ma dobrych relacji z partiami. Oczywiście, może próbować je nawiązać i niektórzy prezydenci to robili.
W jakich sferach najczęściej zdarzają się spory kompetencyjne między prezydentem a innymi instytucjami?
Pierwszy punkt sporny to kwestia reprezentacji Litwy w Radzie Europejskiej. Nie mamy tego zapisanego w konstytucji. W Finlandii spór między rządem a prezydentem rozstrzygnięto wpisując do konstytucji, że w Radzie Europejskiej Finlandię reprezentuje premier. Taki spór mieliśmy ostatnio także na Litwie, ale ta sprawa spadła z agendy – być może w związku z kryzysem wywołanym pandemią – przynajmniej na jakiś czas. Spory budzą również uprawnienia prezydenta dotyczące powoływania rządu i ministrów. Formalnie prezydent zatwierdza skład rządu – ale czy może go „zawetować” albo zatwierdzić jego skład z wyjątkiem np. dwóch ministrów? Czy może zażądać odwołania ministra? Część konstytucjonalistów twierdzi, że prezydent nie może blokować nominacji na ministrów, z wyjątkiem przypadków, gdy kandydaci są szczególnie nieodpowiedni, np. udowodniono im korupcję. Ale jeśli prezydent może blokować jedne kandydatury, to dlaczego nie inne? Wszystko zależy od stanowiska koalicji rządzącej, od autorytetu prezydenta i wielu innych czynników. Mówimy o władzy nieformalnej. Jednak jeżeli prezydent zatwierdza skład rządu, to nawet jeśli nie może go odwołać, to w jakimś sensie udziela mu swego zaufania. A więc rząd, przynajmniej według mnie, jest w pewnym sensie odpowiedzialny także przed prezydentem.
W proces powoływania rządu zaangażował się w 2000 roku Valdas Adamkus, wspierając tzw. koalicję „Nowej Polityki”, premierem został Rolandas Paksas, mimo że wybory wygrała lewica…
Lewica miała najwięcej mandatów, ale nie miała większości. Wtedy po raz pierwszy mieliśmy „zawieszony” parlament. Zgodnie z doktryną konstytucyjną prezydent, mianując premiera, jest związany większością parlamentarną. Co jednak zrobić w sytuacji, gdy nie wyłania się żadna większość, gdy nikt nie chce współpracować ze zwycięzcą wyborów? W tamtej sytuacji pojawiło się swego rodzaju okno możliwości. Prezydent zinterpretował to w ten sposób, że jest matematyczna większość, która mogłaby rządzić razem – i właśnie jej powierzył misję utworzenia rządu. Koalicja „Nowej Polityki” składała się dwóch partii: liberałów i Nowego Związku oraz kilkunastu polityków z mniejszych ugrupowań. Tamten eksperyment się nie powiódł, koalicja była krucha i po pewnym czasie zwróciła się nawet przeciwko prezydentowi, uchylając niektóre z jego wet. Po roku premier zrezygnował. Zrozumiano wówczas, że nie był to rozważny krok polityczny. Od tego czasu żaden z prezydentów nie myślał poważnie o tworzeniu własnej koalicji. Krążyły pogłoski, że Grybauskaitė próbowała budować koalicję między konserwatystami, liberałami i innymi partiami w 2012 roku, ale to okazało się nieprawdą.
Grybauskaitė próbowała jednak blokować niektóre kandydatury na ministrów, gdy w 2012 roku powstawał rząd Algirdasa Butkevičiusa…
To inny przypadek, bo nie starała się ona aktywnie konstruować większości rządzącej. Być może dlatego, że socjaldemokraci, Partia Pracy oraz Porządek i Sprawiedliwość bardzo szybko zadeklarowali, że będą tworzyć koalicję i oczekują nominacji na premiera dla Butkevičiusa. Prezydent próbowała jednak blokować Partię Pracy, kierując się dosyć poważnymi podejrzeniami o naruszenie ordynacji wyborczej, co później potwierdził Sąd Konstytucyjny. Grybauskaitė starała się także blokować tę partię z powodu domniemanych wpływów rosyjskich, szczególnie w osobie jej lidera Wiktora Uspaskicha. Nie mogła powstrzymać jej wejścia do rządu, ale próbowała zablokować niektóre kandydatury na ministrów, wykorzystując uprawnienia, o których mówiliśmy wcześniej. Oczywiście, spotkała ją za to pewna krytyka. Nausėda próbował czegoś podobnego (po wyborach w 2020 roku – przyp. red.), zaprosił kandydatów na ministrów na dwie rundy rozmów, ale odbywało się to w szczycie kryzysu pandemicznego i przez to nie wyglądało zbyt dobrze. Ostatecznie nie trwało to zbyt długo, Nausėda zatwierdził rząd mniej więcej w takim czasie, jak inni prezydenci. Przed 2012 rokiem były przypadki, gdy prezydenci targowali się o niektórych ministrów, ale nigdy prezydent nie „filtrował” rządu. Dopiero Grybauskaitė wykorzystała klauzulę konstytucyjną dotyczącą powoływania rządu, co w połączeniu z jej silną osobowością doprowadziło do tego, że udało się jej wpłynąć na skład rządu.
W swojej książce przedstawia pan dane dotyczące wet i inicjatyw ustawodawczych zgłaszanych przez prezydentów. Czy można wyciągnąć z nich wnioski, który z prezydentów był pod tym względem najbardziej, a który najmniej skuteczny?
Porównanie dotyczy przede wszystkim Brazauskasa, Adamkusa i Grybauskaitė. Paksas sprawował urząd zbyt krótko, a w przypadku Nausėdy jest jeszcze za wcześnie, by to ocenić. Brazauskas w pewnym sensie też jest wyjątkiem, bo miał sprzyjającą mu większość w parlamencie, gdy został wybrany jako przedstawiciel postkomunistycznej Litewskiej Demokratycznej Partii Pracy. Brazauskas nie wetował zbyt często – byłby przeciwko parlamentowi, w którym dominowała jego partia. Z kolei w ostatnich dwóch latach prezydentury miał przeciwko sobie większość konserwatywną, która odrzucała wszystkie jego weta. Adamkus wetował dużo i dosyć skutecznie, ale procentowo nie do pobicia jest Grybauskaitė w jej pierwszej kadencji. Jeśli zaś chodzi o projekty ustaw, to Adamkus znajduje się za Grybauskaitė i Brazauskasem. W przypadku tego ostatniego trzeba jednak brać pod uwagę, że niektóre projekty zostały przez niego zgłoszone, bo chciała tego jego (oficjalnie była) partia – co innego, gdy ustawę proponuje partia, a co innego, gdy robi to prezydent. Grybauskaitė zainicjowała wiele mniejszych poprawek, ale też wiele ważnych ustaw, np. zmiany w finansowaniu partii politycznych, które uniemożliwiły finansowanie osobom prawnym. Robiła to dosyć skutecznie, ok. 90 proc. jej propozycji zostało przyjętych. Adamkus, zwłaszcza w drugiej kadencji, próbował zgłaszać pewne nowelizacje, np. w systemie sądownictwa, ale nie zawsze mu się to udawało.
Mówi pan, że jest jeszcze za wcześnie, żeby oceniać obecnego prezydenta Gitanasa Nausėdę. Ale gdybyśmy mieli pokusić się już teraz o jakieś wnioski czy obserwacje, to czy Nausėda podąża za jakimś wzorcem prezydentury, czy też próbuje stworzyć własny?
W rozmowie do mojej książki powiedział mi, że gdyby miał wybierać między rolą arbitra a kreatora polityki, to bliżej byłoby mu do tej drugiej. To znajduje wyraz w niektórych jego działaniach, np. próbuje on proponować rozwiązania prawne w sferach, w których poprzedni prezydenci raczej tego nie robili, np. w polityce podatkowej, ubezpieczeniach społecznych itp. Nie jest do końca skuteczny, bo rząd ma swoją własną politykę. Nausėda zaproponował ideę „państwa dobrobytu”, ale nie potrafił wnieść do niej zbyt wiele treści. Próbuje formułować politykę, ale na razie przynosi to skutek odwrotny do zamierzonego. Opinia publiczna oczekuje od niego, żeby nie był tylko arbitrem i moderatorem, ale żeby stanął po „właściwej” stronie. Weźmy na przykład związki partnerskie. Nausėda nie jest homofobem, nie jest przeciwko gejom, ale nie chce opowiedzieć się za związkami partnerskimi – a opinia publiczna oczekuje tego od niego. Skoro Nausėda deklaruje, że chce formułować politykę, że będzie aktywny w polityce społecznej i gospodarczej, to opinia publiczna oczekuje od niego aktywności. Więc częściowo z własnej woli znalazł się w takiej sytuacji.
Wróćmy na koniec do tytułu pańskiej książki. Czy z wyników wyborów prezydenckich i sondaży opinii publicznej możemy wyciągnąć wniosek, czy Litwini wolą mieć w osobie prezydenta silnego przywódcę, czy raczej figurę symboliczną?
Myślę, że oczekiwania leżą gdzieś pośrodku. Litwini dążą do tego, by wybrać na prezydenta osobę szanowną z powodu jej kompetencji czy wcześniejszych zasług. Nie wybierali outsiderów, może z wyjątkiem Paksasa. Wybierali osoby spoza polityki, ale nie spoza sfery publicznej. Wybierali osoby bezpartyjne, ale szeroko znane, mające inne kwalifikacje, np. Grybauskaitė była wcześniej komisarzem europejskim, a Nausėda pracował w jednym z największych litewskich banków. Byli szanowanymi postaciami, przynajmniej do czasu objęcia urzędu. Nie potwierdzę tego twardymi danymi, jednak wydaje mi się, że Litwini nie pragną silnego przywódcy, ale oczekują od prezydenta aktywności, przekraczania ograniczeń, zdecydowania. Na pewno nie chcą, żeby prezydent był wyłącznie symbolem.
Absolwent Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, doktorant na Wydziale Historyczno-Socjologicznym Uniwersytetu w Białymstoku, współpracownik Zakładu Bałtystyki Uniwersytetu Warszawskiego, interesuje się krajami bałtyckimi, stosunkami polsko-litewskimi i polsko-białoruskimi, był współautorem "Programu Bałtyckiego" w Radiu Wnet, publikował m.in. w "Nowej Europie Wschodniej", "New Eastern Europe", "Tygodniku Powszechnym", portalu "Więź" i "Magazynie Pismo".
Czy prezydent republiki ma cesarskie uprawnienia unieważniania ułaskawieniem wyroków sądowych, nawet przed ich zapadnięciem?
Mamy wzorem USA tą skazę. USA – ułaskawienie Nixona przez nie wybranego prezydenta.
https://pl.wikipedia.org/wiki/U%C5%82askawienie