Jurysto, prowadź nas na Gdańsk! Spory prawne między Wolnym Miastem Gdańskiem a II Rzecząpospolitą

-

Przez cały okres dwudziestolecia międzywojennego Polska toczyła zażarte spory prawne z Wolnym Miastem Gdańskiem. Położona nad Motławą miejscowość stała się areną licznych waśni, w których interweniować musiała Liga Narodów oraz Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej. To w ich archiwach należy szukać przyczyn, dla których we wrześniu 1939 roku społeczność międzynarodowa „nie chciała umierać za Gdańsk”.

Papier przyjmie wszystko

Choć w wyniku Traktatu Wersalskiego Polsce nie przypadło w udziale ujście Wisły, na mocy odpowiednich postanowień traktatowych odrodzona Rzeczpospolita uzyskała pewne koncesje w Wolnym Mieście Gdańsku – nowopowstałym bycie międzynarodowym, podległym oficjalnie Lidze Narodów oraz właśnie Polsce. Ta, w myśl art. 104 Traktatu Wersalskiego, miała cieszyć się szczególnymi przywilejami. Przedstawicielem rządu polskiego w Gdańsku stał się, pozostający w randze ministra odpowiedzialnego przed MSZ, Komisarz Generalny RP. Tytulatura przysługująca w latach 1736-1793 reprezentantom króla polskiego w Gdańsku była odzwierciedleniem stosunków istniejących w przeszłości. Ustawa zasadnicza Wolnego Miasta Gdańska z 14 czerwca 1922 roku, zatwierdzona przez Ligę Narodów, przyznawała Polsce określone prerogatywy, w tym językowe, w szkolnictwie, sądownictwie czy administracji. Konstytucja uwzględniała prawo Polski do prowadzenia spraw zagranicznych Wolnego Miasta Gdańska oraz przywileje pocztowe kolejowe.

Siedziba Volkstagu (parlamentu) Wolnego Miasta Gdańska.

Rzecz jasna ustrojodawca gdański nie przyznał tych praw z miłości do narodu polskiego. Do takich kroków prawnych zobowiązywał Wolne Miasto Gdańsk Traktat Wersalski, na podstawie którego przyjęto 9 listopada 1920 roku konwencję bilateralną. Jej przepisy brzmiały dumnie – już art. 2 gwarantował Rzeczypospolitej szerokie prerogatywy względem nowego podmiotu prawa międzynarodowego – poza prowadzeniem polityki zagranicznej WMG, Warszawa była odpowiedzialna za opiekę konsularną nad obywatelami gdańskimi, tej samej jakości, jaką Polska oferowała swoim obywatelom. To polski rząd wydawał zgodę na ustanowienie zagranicznych konsulatów w Gdańsku. W gdańskim porcie zagwarantowano polskim okrętom klauzulę narodową. Wreszcie, terytorium WMG włączono w polski obszar celny. Niestety, na każdym polu jakkolwiek uregulowanym przez tę i kolejne umowy dwustronne polsko-gdańskie, zwierzchnictwo Warszawy było kontestowane przez Gdańszczan, a strona polska starała się swoje władztwo rozciągnąć jeszcze dalej.

Z tej przyczyny w spory angażowany był trzeci aktor międzynarodowy – Liga Narodów. Nie tylko sam Wysoki Komisarz rezydujący w Gdańsku, ale Rada Ligii Narodów oraz w ostateczności – ulokowany w Hadze Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej (STSM), którego spadkobiercą stał się po 1945 roku Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości. Skala problemu może zadziwiać tym bardziej, że z punktu widzenia polityki międzynarodowej niestabilna sytuacja nad Motławą była raptem burzą w szklance wody. Ta jednak była wybitnie donośna i zniechęcająca, o czym świadczyć może stanowisko Stanów Zjednoczonych, niezainteresowanych jałowym sporem o Gdańsk. Jak pisał Stanisław Sierpowski, rozwiązanie przyjęte w konsekwencji różnicy zdań Wielkiej Brytanii i Francji sabotowało pierwotną ideę oparcia Polski o Bałtyk, czego życzył sobie Woodrow Wilson. Polski historyk przytoczył na dowód raport amerykańskiego konsula w Gdańsku, Edwina C. Kempa, który w 1924 roku nie pozostawiał suchej nitki na koślawych rozwiązaniach przyjętych przez Ligę Narodów: „wydawanie pieniędzy, na które ani Gdańska, ani Polski nie stać. Pieniądze wydawane na podróże i dyskusje w Lidze Narodów, komisje specjalne i propagandę, bez oglądania się na gospodarcze trudności to marnotrawstwo”.

Siedziba Wysokiego Przedstawiciela Ligi Narodów w Wolnym Mieście Gdańsku, obecnie Nowy Ratusz. Zdj. Brück & Sohn Kunstverlag Meißen (1901 r.).

Sprawiedliwość musi być po naszej stronie

Polsko-gdańskie pieniactwo dobrze ilustrują dane statystyczne. Jak wskazał Krzysztof Drzewicki, w okresie swej działalności, od 1922 roku STSM wydał łącznie 83 ostateczne orzeczenia, w tym 32 wyroki, 27 opinii doradczych oraz 24 zarządzenia. 22 rozstrzygnięcia, w tym 9 wyroków, ściśle dotyczyło spraw polskich, ale i w innych przedłożonych sprawach Trybunał ocierał się o nadwiślański wątek. Jak zauważyła Patrycja Grzebyk, nasz kraj bardzo często występował przed STSM, w szczególności przeciwko Niemcom, w większości przypadków nie będąc jednak w stanie przekonać sądu do swoich racji. Wyroki zapadały najczęściej w sprawach, w których to dane państwo było zdeterminowane wystąpić przeciwko Polsce.

6 z 27 opinii doradczych dotyczyło Wolnego Miasta Gdańska, przy czym 4 z nich także bezpośrednio interesów polskich. Po raz pierwszy STSM zmierzył się z polsko-gdańskim zagadnieniem w 1925 roku w sprawie praw polskich pocztowców, a trzy lata później w sprawie jurysdykcji sądów gdańskich. W 1931 roku Trybunał pochylił się nad dostępem polskich okrętów wojennych do portu. Już w roku następnym wypowiedział się w sprawie praw obywatelskich polskojęzycznej ludności Gdańska. Choć w przeciwieństwie do wyroków, opinie doradcze nie miały wiążącego charakteru, Rada Ligii Narodów, dokonując ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, brała pod uwagę odpowiedź na udzielone wcześniej przez nią pytania prawne.

Nie wszystkie sprawy sporne trafiały jednak przed Trybunał Haski. Zgodnie z Traktatem Wersalskim, w sprawach gdańskich Wysoki Komisarz Ligii Narodów w Gdańsku stanowić miał pierwszą instancję w sporach. Przed wydaniem własnej decyzji zabiegał on o polubowne rozwiązanie sporu. Rzadko dochodziło do takich sytuacji, udało się jednak Polsce i Gdańskowi osiągnąć porozumienie w zakresie statusu złotego jako waluty na terenie Wolnego Miasta, czy w sprawie zawiadamiania Prezydenta Senatu o liczbie polskich okrętów korzystających w Gdańsku z prawa postoju. Organ odwoławczy od decyzji Komisarza stanowić miała Rada Ligi, która w uzasadnionych przypadkach mogła zwrócić się do STSM z pytaniem prawnym. Przed organy Ligi Narogów trafiło ogółem 70 spraw dotyczących wzajemnych zatargów: 47 z inicjatywy Senatu WMG, 15 z inspiracji rządu polskiego. Tylko w 6 przypadkach o rozstrzygnięcie zwróciły się obie strony.

Guziki i skrzynki, honor i pieniądze

Budynek Poczty Polskiej, Gdańsk 1, przed 1921 r.

Jak zostało wspomniane, spektrum spornych zagadnień było bardzo szerokie. Niektóre tematy mogą wydawać się po latach błahe, inne – zasadniczej wagi. Szczególne znaczenie miała kwestia przysługujących Polsce immunitetów. Warszawa domagała się eksterytorialnego traktowania własności Rzeczypospolitej, oficjeli, statków i urzędów. 17 maja 1922 roku pod egidą Ligi Narodów zawarto dwustronne porozumienie, w myśl którego przyznano eksterytorialny status wyłącznie wskazanym przez Komisarza Generalnego urzędnikom swojego Biura, a także Naczelnemu Inspektorowi Ceł oraz Dyrektorowi Poczty. Uznano nienaruszalność biur i archiwów, a niezależność urzędników polskich od władz gdańskich uznano w wąskim zakresie, bo wyłącznie wykonywanych kompetencji.

Przez lata ciągnął się na przykład spór o uprawnienia administracyjne nad portem gdańskim. W 1934 roku przesądzono wreszcie, że Rada Portu ma prawo do zaciągnięcia własnej straży mundurowej, której Senat nadał pewne uprawnienia jako pomocniczym urzędnikom policyjnym. Rozliczne spory o władzę nad portem miały swoje zarzewie już w polsko-gdańskiej umowie paryskiej z 1920 roku, której istotne punkty musiały zostać przez Polskę zaakceptowane już w połowie sierpnia 1920 roku, a więc trzy miesiące przed podpisaniem samej konwencji. Jak pisał Jerzy Grabowski, wskutek słabej pozycji negocjacyjnej Rzeczypospolitej walczącej wówczas o swoje istnienie, Wolne Miasto przeforsowało utworzenie mieszanego organu sprawującego kontrolę nad portem. Pozbawienie Polski wyłącznej jurysdykcji wyraźnie osłabiło potencjalne pole oddziaływania Warszawy, jednocześnie dając pretekst do sporów na tym tle w przyszłości.

Wiele konfliktów odnosiło się do spraw kolei gdańskich, na przykład wydawania zarządzeń przez polską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych bez zatwierdzenia ich przez nadzorujący kolei Senat Gdański, co rozstrzygnięto na korzyść Polski w 1932 roku. Inny spór dotyczył urzędowego języka używanego przez pracowników, co zakończyło się w 1933 roku zmianą siedziby Dyrekcji i jej instalacją w Toruniu.

Kuriozalny może wydawać się spór o… skrzynki pocztowe, który wymagał jednak prawniczych dywagacji dotyczących definicji „portu” i jego granic. Konflikt dyplomatyczny rozgorzał on na początku 1925 roku. Wzburzone fale na gdańskiej redzie odbijały się szerokim echem w Genewie, dokąd w marcu w sprawie tej udał się szef polskiej dyplomacji Aleksander Skrzyński oraz Konsul Generalny w Gdańsku Henryk Strasburger, lobbujący na rzecz propolskiego rozstrzygnięcia. Brwi marszczyli nad sprawą skrzynek również członkowie Komisji Ekspertów Ligii Narodów. To wówczas po raz pierwszy Rada, nie podzielając stanowiska Wysokiego Komisarza, zwróciła się do Trybunału w sprawie sporu polsko-gdańskiego. Problemem nie były jednak same skrzynki drażniące Senat oskarżający Polskę o uzurpację kolejnych praw.

Skrzynka pocztowa Poczty Polskiej w Wolnym Mieście Gdańsku. Zdj. DerHexer / Wikimedia / Creative Commons.

Problem dotyczył interpretacji pojęcia „port”. Zgodnie z przepisami, polskie skrzynki pocztowe mogły być lokowane wyłącznie w porcie, przez który to Warszawa rozumiała nie tylko wodę, ale miejsca załadunku i wyładunku, urzędy zaangażowane w te operacje i obsługujące żeglugę i handel, wreszcie – magazyny portowe. Gdańsk upierał się przy bardzo wąskiej interpretacji, za port uznając taflę wody i nadbrzeżne urządzenia techniczne. Obecność polskich listonoszy i skrzynek z białym orłem w Gdańsku budziła sprzeciw Senatu, który właściwość miejscową urzędników polskich życzył sobie ograniczyć do budynku poczty przy ul. Heweliusza. W rezultacie opinii doradczej, na korzyść Polski dokonano interpretacji tego pojęcia, a w konsekwencji korekty granic portu. Pozycja Wysokiego Komisarza w Gdańsku, od początku niniejszego sporu uznającego wyższość argumentów gdańskich, została nadwątlona.

Problemy interpretacyjne uzgodnień dwustronnych dotyczyły zagadnień stricte międzynarodowych – reprezentacji Wolnego Miasta Gdańska na arenie międzynarodowej przez władze warszawskie. Te spory wynikły dość szybko. Pojawiło się pytanie: czy Polska może narzucić swoją politykę zagraniczną, czy raczej może realizować taką politykę, jaką wskaże jej Senat Gdański? Decyzją Komisarza Ligii z 17 grudnia 1921 roku rozstrzygnięto ów dylemat: Polska miała prawo odmówić żądaniu Senatu prowadzenia sprawy zagranicznej, jeżeli ta byłaby sprzeczna z ważnymi interesami Polski. Z drugiej strony, Warszawa nie mogła narzucić Gdańskowi polityki zagranicznej niezgodnej z interesami Wolnego Miasta.

Rok później kością niezgody okazała się kwestia reprezentacji Wolnego Miasta Gdańska na konferencjach międzynarodowych. Gdańsk walczył o prawo swojego delegata do niezależnej reprezentacji w zakresie ochrony interesów ekonomicznych, zostawiając polityczne zagadnienia stronie polskiej. Warszawa stała na stanowisku, że gdański przedstawiciel może występować wyłącznie jako ekspert delegacji polskiej. W interpretacji Ligi stanowisko Warszawy przeważyło.

Historia Westerplatte także ma swoje międzynarodowo-prawne korzenie. Senat Gdański nie życzył sobie wyładunku importowanej przez Polskę amunicji w porcie. Władze WMG proponowały wyznaczenie do tego celu wyspy położonej nieopodal samej miejscowości. 14 marca 1924 roku jako punkt rozładunku ostatecznie wyznaczono słynny półwysep, następnie, wskutek żądań polskich, obwarowując to prawo dodatkowymi przywilejami, jak np. możnością ustanowienia straży wojskowej. Rada Ligi Narodów przystała na oczekiwania Warszawy, zakazując jednak polskim żołnierzom noszenia mundurów poza terenem Westerplatte. 4 sierpnia 1928 roku Liga pośredniczyła w zawarciu polsko-gdańskiego porozumienia w sprawie prawa wstępu policji i urzędników celnych na teren składnicy.

Trybunał Haski się wypowiada

Czterokrotnie na wokandę STSM trafiły zatargi polsko-gdańskie. Po sprawie skrzynek pocztowych przyszedł czas na zagadnienia znacznie istotniejsze z punktu widzenia prawa międzynarodowego.

3 marca 1928 roku Trybunał wydał opinię doradczą w sprawie honorowania przez Warszawę wyroków gdańskich sądów. Było to rozstrzygnięcie wszczętego dwa lata wcześniej sporu dotyczącego zatrudnienia obywateli WMG na rzecz polskiej administracji zarządzającej siecią kolejową, co miało umocowanie w traktatach dwustronnych z 1920 i 1921 roku. Wolne Miasto Gdańsk stało na stanowisku, że przepisy umowy bilateralnej umożliwiają gdańskim pracownikom zatrudnionym na rzecz Polski wnosić powództwa w lokalnych sądach, a Rzeczpospolita miała stwierdzone roszczenia uznawać a orzeczenia gdańskie wykonywać. Choć Wysoki Komisarz wziął stronę Polski, Trybunał koniec końców okazał się być odmiennego zdania. STSM uznał, iż zgodnie panującym wówczas, odmiennym od obecnego, stanowiskiem, umowa międzynarodowa nie mogła ustanawiać praw i obowiązków dla osób prywatnych. Sprawa regulowana przez traktat mogła jednak przeważyć o uwzględnieniu relacji państwo-jednostka. Wszystko zależało od intencji umawiających się stron. Brzmienie przepisów porozumienia i ich cel sugerowały, zdaniem Trybunału, bezpośrednie stosowanie w relacji między administracją polską a gdańskimi pracownikami. Dla STSM wybrane przepisy pozwalały na formułowanie finansowych roszczeń. Stąd też, sam fakt zawarcia umowy międzynarodowej z Gdańskiem nie mógł ustrzec Polski przed prywatnoprawnymi konsekwencjami.

Innym zagadnieniem, o dużym znaczeniu dla bytu samego Gdańska, była interpretacja art. 33 § 1 umowy polsko-gdańskiej mającej swe źródło w art. 104 pkt 5 Traktatu Wersalskiego, według którego „nie będą czynione w Wolnym Mieście Gdańsku żadne różnice na niekorzyść obywateli polskich i innych osób pochodzenia polskiego lub mówiących po polsku”. W myśl przepisu konwencji, Gdańsk miał „czuwać, aby w prawodawstwie i prowadzeniu administracji żadna różnica nie objawiała się na szkodę obywateli polskich i innych osób pochodzenia i języka polskiego”.

W praktyce Senat osoby mówiące po polsku traktował jako cudzoziemców, nie zaś uprzywilejowaną mniejszość. Władze gdańskie obawiały się potencjalnego napływu ludności i stopniowej polonizacji miasta. Czy były to obawy zasadne, to kwestia drugorzędna, warto jednak zaznaczyć, że w okresie międzywojennym 90% gdańszczan posługiwało się językiem niemieckim. Opinię doradczą w tej sprawie Trybunał wydał 4 lutego 1932 roku. Gdańsk stał na stanowisku, że w myśl spornego art. 33, Wolne Miasto ma przyznawać prawa mniejszości obywatelom gdańskim narodowości polskiej, przyjezdnym zaś gwarantować wyłącznie prawa, którymi cieszyć się mogli i inni cudzoziemcy. Polska starała się interpretować dwuczłonowy przepis, jako gwarantujący ludności polskojęzycznej niebędącej obywatelami WMG równość traktowania z obywatelami gdańskimi. Jednocześnie Warszawa zastrzegała, że nie rości sobie praw politycznych i dostępu do urzędów. Sprawa wywołała szeroką dyskusję, skoro opinia na korzyść Wolnego Miasta została przyjęta przewagą jednego głosu – 7:6. Zdaniem Trybunału artykuł przyznawał polskiej ludności gwarancję, iż w razie rozszerzenia praw cudzoziemców, np. ludności niemieckiej, w zakresie tak prawa publicznego, jak prywatnego, nie mogłoby to dokonać się ze szkodą dla ludności polskiej.

Kawał dobrej, nikomu niepotrzebnej roboty

Jak zwrócił uwagę Stanisław Sierpowski, system wersalski nie poradził sobie z problemami, za które stał się odpowiedzialny, a więc m.in. za kontestowany status Gdańska oraz Wilna. Przez dwadzieścia lat spory dotyczące przynależności tych miast nie zostały satysfakcjonująco rozwiązane. Miejscowość nad Motławą stała się synonimem patowej sytuacji międzynarodowej. Społeczność międzynarodowa, w tym polonofilska Francja, była skłonna przekazać Gdańsk Niemcom. Nikomu nie zależało na utrzymaniu tego tworu, jakim było Wolne Miasto Gdańsk. Rządy państw europejskich były jednak świadome, że Polska nigdy się na to nie zgodzi. I tylko Polska. Ona, starym, uświęconym zwyczajem, skłonna była sięgnąć po veto. Trudno się jej jednak dziwić.

Jak pisał Stanisław Sierpowski, na działania Warszawy w kontekście sporów o Wolne Miasto Gdańsk spoglądano zresztą z rezerwą, skoro Rzeczpospolita już raz udowodniła gotowość do rozstrzygnięcia sprawy na swoją korzyść wbrew opinii Ligi Narodów (kazus Wilna). Stąd wynikła tendencja do wąskiej interpretacji polskich uprawnień i faworyzowania roszczeń Gdańska mimo oczywistej dysproporcji sił na korzyść Warszawy.

Spory gdańsko-polskie stały się polem eksperymentalnym dla sądownictwa międzynarodowego, które swym autorytetem przypominało społeczności międzynarodowej o obowiązujących już regułach prawa narodów. W opinii w sprawie traktowania Polaków w Gdańsku Trybunał przytoczył wykluwającą się w bólach regułę prawa międzynarodowego o zakazie zasłaniania się przepisami wewnętrznymi w wypadku zobowiązań ciążących na państwie na podstawie prawa narodów. Samo pojawienie się Wolnego Miasta Gdańska stanowiło w dużym stopniu novum i wyzwanie dla prawników nawykłych do wykorzystywania prawa międzynarodowego wyłącznie w relacjach między państwami. Warto zauważyć, że polscy prawnicy – np. Ludwik Ehrlich czy Julian Makowski – w większości odmawiali Gdańskowi przymiotu „państwa”. Wpisanie Wolnego Miasta na listę krajów przez Trybunał Haski przesądziło o traktowaniu Gdańska na równi z państwami. Pojawienie się innego niż państwo, a jednak traktowanego jak państwo podmiotu, z pewnością przetarło szlaki przyspieszającej ewolucji prawa międzynarodowego w XX wieku. Samo powstanie WMG wiązało się z pewnymi, budzącymi zastanowienie, zdarzeniami. Jak pisał Krzysztof Drzewicki, wejście w życie konstytucji gdańskiej 15 listopada 1920 roku oznaczało powstanie nowego podmiotu prawa międzynarodowego. Tymczasem Warszawa zawarła z Gdańskiem umowę sześć dni wcześniej, gdy protektorat Polski i Ligi jeszcze nie istniał. Układ dwustronny miał wejść w życie w dniu powołania WMG do życia, a więc w połowie listopada.

Na pewno postawa konfrontacyjna obu stron przyczyniła się do wzbogacenia dorobku Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej. Z punktu widzenia problemów, z jakimi borykała się jednak Liga Narodów, spory rozstrzygane między Polską i Gdańskiem wydają się jednak żałosne. Bezsilność Ligi staje się jeszcze bardziej tragiczna, gdy spojrzy się na wzajemne mocowanie w sprawach skrzynek pocztowych czy mundurów polskich poza Westerplatte na tle realnych światowych problemów, w których Liga winna była okazać się efektywna – w Mandżurii, Abisynii czy Austrii.

Relacje między obu dziećmi wersalskiego traktatu nie układały się zgodnie. Przez całe dwudziestolecie ten najwyżej położony guzik polskiego wojskowego munduru uwierał właściciela pod samą szyją, zamiast ozdabiać kołnierz swą okazałością. Ewidentnie nie był przyszyty zgodnie z prawidłami sztuki krawieckiej. Mimo niewygody, dumny ułan pragnął go jednak ze wszech miar eksponować.

Wykorzystane artykuły:

  • Baciński Antoni CM, Polskie duchowieństwo katolickie w Wolnym Mieście Gdańsku 1919-1939, „Studia Gdańskie” I (1973);
  • Drzewicki Krzysztof, Analogia w prawie karnym a ochrona praw człowieka na tle opinii doradczej Trybunału Haskiego w sprawie Wolnego Miasta Gdańska, „Gdańskie Studia Prawnicze”, t. XXXIII, 2015;
  • Grabowski Jerzy, Obrona interesów polskich w Wolnym Mieście Gdańsku, „Palestra”, 19/9 (213), 1975;
  • Grzebyk Patrycja, Rzeczypospolitej Polskiej stosunek do prawa międzynarodowego, „Stosunki Międzynarodowe – International Relations”, nr 1, t. 54, 2018;
  • Purzycki Konrad, Ustrój i status prawnomiędzynarodowy Wolnego Miasta Gdańska (1920-1939), „Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ”, nr 4 (21), 2015;
  • Sierpowski Stanisław, Problemy odradzającej się Polski w optyce Ligi Narodów: Gdańsk i Wilno, „Rocznik Leszczyński”, t. 18, 2018;
  • Sierpowski Stanisław, Wolne Miasto Gdańsk, Polska, Niemcy i Liga Narodów, „Dzieje Najnowsze”, r. XIII, 3, 1981.

Absolwent prawa na Uniwersytecie Warszawskim, student Kolegium Europejskiego w Natolinie. Autor powieści historycznej „Wolność niejedno ma imię” (2013) i książki „Wyprawa Fryderyka Augusta I do Inflant w latach 1700-1701 w świetle wojny domowej na Litwie” (2015).

© Materiał chroniony prawem autorskim – wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy. Więcej informacji o prawach autorskich i zakup licencji.

ZOSTAW ODPOWIEDŹ

Napisz swój komentarz
Wpisz swoje imię tutaj